财政部严禁以PPP名义举债 明股实债项目何去何从

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ppp项目中存在许多“真实债务”的原因是，这很简单，即债务融资，它给出资者一个固定的回报，而且很容易谈论；一旦管理周期变长，不确定性增加，每个人都会感到不安。

外界一直密切关注中国政府债务问题。

10月6日，财政部部长楼继伟在20国集团财长会议上回答外国媒体提问时表示，中国地方政府债务仍在隐性扩张，中方对此高度关注，并正在采取措施阻断非正式发债渠道，规范发债行为。

不久，“融资平台公司债务数据调查统计”行动在全国范围内展开，财政部试图查出地方政府以融资平台的名义借出多少债务，由财政资金偿还多少债务。

其中，“清股实债”模式是审查的重点之一。

在政府专项建设资金、政府投资基金、ppp、股权融资等创新型投融资模式中，许多地方政府承诺回购本金，将最低收入给予社会资本方，这就是所谓的股权投资和债务融资，风险最终仍由财政承担——这种隐性债务首次纳入统计，各地需要上报相关数据。

10月20日，财政部发布了《政府与社会资本合作项目财务管理暂行办法》，强调要加强对ppp项目的财务管理，重申要加强对ppp项目的监管，禁止以ppp项目名义举借政府债务。

持续膨胀的地方债务

地方债务“规范化”管理不到两年，全国地方债务统计工作又开始了。统计的重点仍然是“地方融资平台公司”，它曾经是地方政府借贷的主体。

华中某市财政局负责人直截了当地告诉《21世纪经济报道》记者，43号文件出台后，该市投资公司改头换面，经过“转型”后重新上市，在ppp热潮中以项目公司的名义出现，但项目公司背后仍有政府的影子。过去两年，融资环境相对宽松，注入了大量流动性。为了稳定增长，平台公司容易融资，成本也不高，所以一些基础设施项目就开始了。

根据地方财政部门发布的文件，此次债务统计主要是为中央政府决策和防范金融风险提供依据。

根据新预算法，地方政府债务实行限额管理。例如，2015年经全国人大常委会审议通过后，2014年地方政府债务余额为15.4万亿元，2015年新增地方债券规模为6000亿元，因此地方政府债务限额确定为16万亿元。2016年，全国人大批准的新地方债券规模约为1.2万亿，因此2016年地方债务限额为17.2万亿。

然而，地方政府仍有许多渠道绕过“配额”，变相借债。在2013年综合债务审计中，发现部分地方通过融资平台公司以外的国有或控股企业及自营机构融资；在一些地方，除了银行贷款，bt(建设-转让)、预建、融资租赁和集资被用来变相举债。

所有这些变相的借贷渠道都包括在今年十月的统计数字内。地方财政部门应填报融资平台的债务余额，包括银行贷款、债券发行、信托、融资租赁等渠道。

东部某省会城市的财政局相关负责人向《21世纪经济报道》表示，在43号通知发布后，国务院明确要求继续发放在建重点项目的银行贷款，以防止“一刀切”。然而，在确认“在建项目”贷款时，当地政府实际上是在经营空，银行贷款额度扩大了。

目前，流行的ppp也被排除在债务限额管理之外。然而，当地财政部门的一位负责人直截了当地告诉《21世纪经济报道》，基层财政承认ppp是一种准债务，但事实上ppp项目比普通债务更具约束力。由于财政部门通常会出具承诺书，地方人大可能会做出决议，将其纳入地方政府债务。

该负责人还表示，地方隐性债务扩张的渠道很多，包括政府购买服务和吸引投资的过程，所有这些都意味着未来的债务偿还责任。例如，为了吸引投资，当地政府承诺投资社会资本。如果社会资本投资10亿元，地方政府投资1亿元，将根据投资进度给予补贴，后续财政要有投入。

购买力平价会带来多少债务负担？

在变相借贷中，有些是明令禁止的，比如“显性债务”。

在过去的两年里，ppp模式已经推出了超过12万亿元。ppp模式的引入旨在引入更好的社会资本运营和管理能力，引入股权投资，减少地方政府债务。然而，在实际过程中，股权投资仍然是一种简单的债务融资，风险被融资所覆盖的情况并不少见。

在本次上报的数据中，要求填写政府部门承诺给其他投资者的回购本金、最低收益等项目，这将涉及“清仓和实债”项目的统计。

一家信托机构的经理告诉《21世纪经济报道》(21世纪经济报道)，期限错配非常普遍，信托基金的期限最长可达5年，但ppp项目基本上超过10年，信托基金必须在几年内撤出，因此很难实现长期股权投资和风险共担，而且还有许多“清仓清仓”项目。然而，信托基金的商定回报有时不是来自政府，而是来自利润回报较高的项目建设方。

国家发展和改革委员会投资研究所投资体系政策研究室主任吴亚平在接受《21世纪经济报道》采访时表示，“清仓还真债”是一种变相融资，违背了政府产业基金、ppp和专项建设资金等投融资创新的初衷，地方政府可能不会如实反映。此外，在债务确定方面，还有地方政府、平台公司、机构等方面的困难。可能都参与其中，有些很难区分。

无论从财政部ppp信息平台还是第三批ppp示范项目来看，没有运营收入的市政项目数量绝对领先。

一些ppp咨询专业人士向《21世纪经济报道》表示，政府付费项目正在增加，而用户付费项目不像政府付费项目那样受欢迎，因为政府付费项目有相对明确的收益，而用户付费项目有一定的市场风险。

有经营性收入的项目，如高速公路和污水处理厂，可由用户支付，如通行费和污水处理费；而市政道路和公园的开发属于纯公益性项目，投资者的回报基本上由财政支付。

为了防止地方政府过度使用ppp模式而导致债务膨胀，财政部要求对财政承受能力进行论证，即年度ppp项目支出责任占一般公共预算支出的比例不得超过10%。

但是这条红线在现实中很容易绕过。据业内人士介绍，在进行项目论证时，一般公共预算支出是项目周期内的支出规模，而ppp项目周期较长，因此有必要对长周期内的财政支出规模进行估计，这是主观的。

然而，在经济低迷、工业投资风险加大的背景下，政府项目依赖政府信贷，成为资本追逐的目标。上述中央地级市财政局的官员告诉《21世纪经济报道》说，ppp项目中有很多“清仓清仓”，因为这很简单，就是债务融资，给出资者一个固定的回报，一拍即合，谈何容易；一旦管理周期变长，不确定性增加，每个人都会感到不安。在低资本成本和稳定增长的背景下，如果能够形成有效资产，债务风险不大；如果你在决策中犯了错误，并投资于无效资产，就很容易出错。