促进地方政府举债规范化、制度化、市场化

本篇文章3927字，读完约10分钟

近日，国务院办公厅发布了《国务院关于印发地方政府债务风险应急预案的通知》(以下简称《应急预案》)，对地方政府债务风险应急工作进行了总体部署和系统部署。对此，记者近日采访了中国工商银行城市金融研究所所长周。周认为，“预案”的主要精神与《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》(以下简称“43号文件”)和新《中华人民共和国预算法》(以下简称新《预算法》)的范围大体一致，可视为对以往政策的延续；然而，该计划提出的三个机制是进一步加强地方政府债务管理的重要体制安排。

记者:该计划提出的三个机制的核心是什么？

周·:《规划》的主要内容可以形象地理解为“三大机制一个中心”。

其中，“三大机制”的主要含义包括:第一，建立债务分类和风险分级机制，强调边界。包括政府在不同债务中的偿还责任界限和不同级别政府之间的债务偿还界限(不同风险级别的债务由不同级别政府承担，中央政府实行不救助原则)。二是建立预警机制，强调事前预测管理，引入风险预警作为风险管理机制，构建风险防火墙。三是启动问责机制，强调事后问责。当然，这也可以看作是一种边界划分——哪个层次的人员负责哪个风险，哪个干部负责。

这三种机制紧密相连，其核心是地方政府债务风险应按照市场化原则解决，谁借钱谁负责还。地方政府债务不再严格偿还，地方政府不能因此而离职。从这个意义上来说，引入该计划的意义在于将打破刚性赎回的领域从国有企业债券扩大到政府债务。

记者:为什么要强调债务的分类和处置？

周:政府债务分类是防范债务风险的第一步，也是划定政府债务偿还边界的第一步。特别是，该计划明确界定了政府债务和政府债务:政府债务包括政府有直接偿还责任的债务和或有债务(主要是担保和救助)，而政府债务仅指政府有直接偿还责任的债务。该计划旨在扩大“政府债务”的范围，包括政府债务和或有债务。其中，政府债务分为政府债券形式的政府债务(一般债券和特殊债券)和非政府债券形式的政府债务，包括银行贷款、企业债券(城市投资债券)、信托、bt等不同类型。或有债务，即地方政府提供担保或承担救助责任的债务，可以由政府偿还，也可以不偿还。

2015年新预算法规定，地方政府只能通过发行政府债券来借钱。毫无疑问，地方政府应该承担偿还政府债务的全部责任，政府债务原本是以政府债券的形式存在的。关键是如何处理2015年前形成的非政府债券形式的政府债务。《预案》给出了明确、具体的指导意见:可以置换的，必须在国务院规定的期限内用政府债券置换，地方政府不得拒绝并承担全部还款责任；债权人不愿更换的，由原债务人(主要是企事业单位)依法承担债务清偿责任，地方政府仅在出资限额内承担有限责任。那么国务院规定的时限是什么？前财政部部长楼继伟在2015年12月26日召开的第十二届全国人民代表大会常务委员会第18次会议上提到，2014年底认定的地方政府债务是“通过银行贷款和融资平台等非债券措施产生的。”国务院准备在大约三年内更换股票债务。“也就是说，如果这项政策没有改变，它将从2014年底开始计算，所以国务院规定的截止日期应该是2017年底之前。换句话说，中国地方政府的债券互换将在明年完成。从那时起，地方政府债务的现有形式将主要是政府债券，只有上述债权人不愿意用政府债券替代的债务将继续保持原来的形式，直到所有债务全部清偿完毕。

对于或有债务，《预案》首次明确了政府的偿还责任。自43号文件公布以来，对于或有债务政府应如何承担责任一直没有明确的定义。“预案”首次给出了更清晰的处置原则。本文重申了《担保法》中“地方政府及其部门出具的担保合同无效”的规定，明确了地方政府对被担保债务不承担债务偿还责任。虽然根据《担保法》的规定，地方政府违反规定出具的保函及相关信函是无效的，但违反规定出具这些保函的地方政府作为合同的过错方，不能免除其必须承担的民事过错责任。“但最多不应超过债务人无力清偿债务的一半；担保金额不足债务人不能清偿的部分的二分之一的，应当限制担保金额。”关于援助的或有债务，《预案》没有提到政府具体的债务偿还义务，只是允许“地方政府可以根据具体情况实施援助，但保留对债务人的追索权。”需要指出的是，新预算法实施后，地方政府违反法律法规提供担保承诺的债务也参照上述存量担保债务的处置方式进行处置，即2015年后新增的违反法规的政府担保债务也应依法承担民事责任。

记者:你如何理解债务风险的分类和中央政府不救助的原则？

周::“预案”应对政府债务风险的主要原则之一是地方政府负责偿还债务，省级政府负总责，中央政府实行不救助原则。在这一基本原则下，根据政府债务风险事件的性质、影响范围和危害程度，“预案”将其分为四级:一级(特大型)、二级(重大)、三级(大型)和四级(一般)。不同的风险事件对应不同的响应和应急处置方法。对于四级和三级债务风险，市县政府主要自行化解；对于二级和一级债务风险，除上述措施外，省政府可以根据市、县政府的申请提供适当的救助。当地方政府面临巨大风险时，中央政府可以给予适当的引导。

中央政府不救助的原则体现了市场化的债务偿还机制。只有真正认识到“谁欠谁还”，才能有效抑制地方政府借钱的非理性冲动。打破中央政府僵化的偿债思维，短期内确实会增加一些地方政府的偿债压力，但从长远来看，这是建立健康有序的政府借贷机制的必要前提。但话又说回来，仅仅要求欠债的人还钱是不够的。应该注意的是，在地方政府借钱的冲动背后，中央政府和地方政府之间存在着长期的不平等。因此，促进地方行政权力和财政权力的平等发展是防范地方政府债务风险的重要保证。

记者:我们应该如何看待地方金融重组计划，及时启动债务问责机制？

周:根据规划，一旦发生四级以上风险事件，必要时可以启动地方政府金融重组计划。这是中国首次提出“金融重组计划”。一方面，中央政府采取不帮助地方政府还债的原则；另一方面，经济下滑、经营困难、三、四线城市房地产市场存量高、地方政府财政收入压力加大、偿债能力下降也是事实。随着两者的叠加，一些地方政府出现债务风险的可能性明显增加。在此背景下，该计划提出了一项金融重组计划，允许高债务风险地区在确保必要的基本生活支出和有效的政府运营支出的基础上，依法履行相关程序。通过实施收入增加、支出减少和资产处置等一系列短期和中长期措施，债务规模和偿债能力将保持一致，财政平衡将得到恢复。高债务风险地区的金融重组是世界各国普遍采用的做法。以美国为例，2011年，俄亥俄州曼斯菲尔德市的地方政府在进入金融紧急状态时实施了类似的金融重组计划。主要手段包括提高个人所得税，降低公务员的假期工资和带薪病假，减少公共汽车的使用，以及处置森林资产。

金融重组的实质是政府预算的重新安排，旨在实现财政收支的再平衡，确保债务的偿还，而不涉及债务偿还条件的改变。这与债务重组完全不同:债务重组是指债权人和债务人在遇到财务困难时进行谈判，债权人根据双方达成的协议或法院的裁决做出让步。因为金融重组计划提到可支配政府资产，很容易想到美国地方政府的破产法，但金融重组不是政府破产。金融重组是迫使地方政府在债务风险爆发前重新安排收支活动，改善一些地方资产闲置和低效的状况，确保债务按时偿还；然而，地方政府破产后仍难以偿还各种金融调整后的债务，不得不进行债务重组，债权人利益受损。

《方案》要求，当政府债务风险事件发生时，应及时启动问责机制，追究地方政府相关责任人的行政和法律责任。还特别要求“省级政府应将地方政府债务风险处置纳入绩效考核范围；如果是本届政府任期内因举债引发的风险事件，在应急措施终止前，政府主要领导同志不得重用或推广；对已经离任的政府领导责任人员，要依法追究其责任。”这使得地方政府过去的借贷行为“软约束”被纳入到法律和纪律的“闭环”管理中——谁借钱谁负责，明显具有责任到底的性质，可以有效缓解干部任期周期与债务周期不匹配导致的巨额债务现象，对地方政府的债务冲动具有一定的抑制作用。

记者:该计划的出台会有什么影响？

周·:首先，结束地方政府的乱借乱还。自1993年以来，我国出台了一系列政策来规范地方政府的借贷行为，但地方政府的非法担保和借贷行为依然存在。原因是多方面的，但这与刚性薪酬与干部考核机制之间缺乏衔接和联系有关。如果“预案”完全切断了地方政府对中央债务的预期，同时通过问责机制的建立，使地方政府悬上了达摩克利斯之剑，提醒其考虑未来的债务偿还责任和风险事件发生后的后果，这可能会使地方政府在借钱时更加犹豫，减少冲动，有望为进一步引导地方政府向规范化、制度化和市场化方向借钱打下良好的基础。

第二，ppp模式可能加速，商业银行有机会。通过明确地方政府的债务偿还责任，该计划无疑将在一定程度上抑制地方政府借钱的冲动。然而，地方政府的融资需求仍然存在，各种新的筹资方式，除了借款，一定要认真对待。ppp模式有望加速发展，为商业银行带来商机。特别是在ppp项目实施过程中，商业银行可以从咨询、项目匹配和项目融资三个层面进行深度介入，形成“商业银行+投资银行”的一体化运作模式。除了信贷服务，它们不仅为地方政府和融资客户提供更结构化的融资方式，还提供投资银行服务，如项目设计、协调和沟通以及信用增级。

三是对商业银行项目风险控制能力提出了更高的要求。《预案》首次明确了处置或有债务的底线，重申了《担保法》中“地方政府及其部门出具的担保合同无效”的规定，即商业银行开展信贷业务时，仅仅要求地方政府做出担保承诺是不够的。退一步说，即使地方政府主动或应该出具“保函”，商业银行也不能将其作为防范信贷风险、加强特定项目风险识别和防范、改善项目风险管理的灵丹妙药。

(图片文章)