国务院发展研究中心 产业经济研究部研究员魏际刚： 建议铁总当战略性重组

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国务院发展研究中心工业经济研究部研究员魏继刚:有人建议对钢铁进行战略性重组

我们的记者王尔德在北京报道

2013年3月，新一轮国务院机构改革将铁道部政企分开。

“2013年的改革才刚刚开始，一些长期存在的深层次问题还没有得到根本解决。”国务院发展研究中心工业经济研究部研究员魏继刚在接受《21世纪经济报道》采访时表示，在“十三五”期间，铁路改革仍需深化。

魏继刚建议，“十三五”规划应考虑推进“人货分离”、“竞争性业务与非竞争性业务分离”、“网络运输分离”，全面引入竞争，推进产业结构调整，形成统一、开放、竞争的铁路运输市场，形成“权责一致、分工合理、决策科学、实施顺畅、监管有力”的铁路行业管理和监管体系。

铁路债务的金融风险增加了

21世纪:在2013年3月开始的最后一轮改革之后，铁路行业还存在哪些深层次的问题？

魏继刚:有六个深层次的问题没有得到根本解决。

首先，铁路总公司尚未成为真正的市场主体。政企分开不彻底，铁路总公司行政色彩依然浓厚，满足市场需求的能力有待加强。由于铁路长期以来定位于服务中长途、运输大宗物资，随着我国工业化从中后期走向后期，产业结构从“231”向“321”转变，产品结构从“长而笨拙”向“短而轻”转变，铁路货运产品与服务不能满足市场发展要求的矛盾日益突出。2014年铁路货运量同比下降3.9%，2015年铁路货运量同比下降10.53%。

二是铁路运输垄断行为严重。

第三，铁路运价机制没有真正市场化。在具体实施中，铁路运价仍是在国家价格管制机制下形成的。目前的价格形成机制没有充分反映运输成本，也没有反映运输供求与季节、路线和方向之间的差异。它在引导资源优化配置和激励主体方面存在缺陷。

第四，铁路债务引发的金融风险增加。截至2015年9月底，铁路总公司负债达到3.94万亿元。从中国中长期铁路发展需求来看，到2030年，铁路网规模需要达到20万公里左右，需要新增投资8万亿至10万亿元。融资压力巨大，铁路总公司缺乏财务可持续性。

第五，铁路行业管理和监督体系有待完善。铁路总公司仍然承担着重要的政府职能，在编制国家铁路网规划中拥有关键的发言权。然而，企业属性会使其考虑更多的财务利益和自身利益，而对公益性铁路、地方政府需求和社会资本需求考虑不足，因此路网规划难以充分体现综合效益最大化的目标。但是，国家铁路局对铁路总公司的监管比较薄弱，很难落实到位。

第六，铁路法规亟待修订和完善。《铁路法》颁布于20世纪90年代初，其中许多条款已经过时。

上述问题由来已久，必须在“十三五”期间通过深化改革加以解决。

铁路重组的六个步骤

《21世纪》:对于“十三五”期间推进铁路产业结构调整，您有什么具体建议？

魏继刚:改革的顺序和策略可以遵循“先易后难”、“先货后客”、“先内后外”(即先进行铁路行业内部的战略重组，然后全面放开铁路市场)。

第一步是加快铁路货运改革。铁路总公司货运职能分离，新设中国铁路货运公司，可考虑中国铁路大宗物资运输公司、中国铁路快递公司、中国铁路特种货物运输公司和中国铁路集装箱多式联运公司。中国铁路货运公司定位为铁路货运和物流企业，不拥有铁路网络资源。

第二步，稳步推进铁路客运改革。将铁路公司的高速铁路客运职能分离，成立中国高速铁路客运公司。中国南方高速铁路总公司和中国北方高速铁路总公司可以在它下面成立。分离中国铁路总公司的综合客运职能，成立中国铁路综合客运公司。中国高速铁路公司定位于具有竞争力的客运企业，充分参与市场竞争。我国普通铁路客运公司定位为(准)公益性客运企业。中国高速铁路客运公司和中国铁路客运总公司不拥有铁路网络资源。

第三步是建立一个专门的铁路网络公司。

第四步是成立专门的铁路清算公司，清算规则将向全社会公开。

第五步是取消铁路总公司，成立中国铁路投资资产管理公司。它由财政部资助，负责筹集铁路建设、债务处理和公路网建设的资金。中国铁路投资资产管理公司资本由中央财政资金、省、自治区、直辖市地方财政资金和大型中央企业投资组成，同时吸收铁路建设资金、铁路债券、银行保险资金等。中国铁路货运公司、中国高速铁路客运公司和中国铁路清算公司负责SASAC的绩效考核；国家铁路局对铁路市场主体实施安全监管和市场监管。

第六步是推动中国铁路货运公司和中国高速铁路客运公司成为国有混合所有制企业。

铁的一般功能上升

《21世纪英文报》:在“十三五”期间，你对放宽铁路通道、价格和投资的限制有什么建议吗？

魏继刚:在市场准入方面，加快推进前置审批制度改革，加快制定和优化统一的市场准入标准，向国内有能力提供铁路运输服务的企业开放铁路网。

铁路企业根据运输市场的需求自行定价。普通铁路客运采用上限运价体系，根据供需情况进行调整。高铁客运价格完全放开。除军用战略物资外，铁路运价由国家统一定价，其他物资运价完全放开。

明确政府财政支持铁路发展的范围，重点支持公益性强的铁路运输基础设施建设、维护和运输服务。拓宽融资渠道，运用ppp模式，形成公平规范的公私合作机制。现有铁路债务问题可以通过各级财政、社会资本、引进战略投资者、特许经营、上市和资产证券化的组合方案来解决。

《21世纪》:您对“十三五”期间完善铁路行业管理和监督体系有何建议？

魏继刚:我建议将铁路总公司实际负责的相关政府职能转移到国家铁路局，根据不同铁路网的性质，市场准入和运输价格监管的权限由中央和地方合理划分。进一步加强区域和省级铁路监管机构建设，构建“国家-区域-省级”三级铁路监管体系。

根据公共福利的程度，对我国不同地区的铁路线路和交通服务进行了分类。对于具有公益性的铁路线，中央和地方政府承担全部或部分建设责任；对于具有商业属性的铁路线，可以采用市场化的建设和运营机制，使其具备吸引其他商业实体和外部资本的条件。政府投资铁路的资金应当专款专用、透明和监督，以防止资金转移和挪用。同时，在成本效益核算的基础上，政府通过签订公共服务合同或明确为部分企业提供经营补贴的方式，向铁路运输企业购买公共运输服务。

(编辑:林鸿)