证监会多措并举提高执法效能

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资本市场执法效率越来越高，但检查执法效率的进一步提高仍受到违法行为变化迅速、制度供给相对不足、各种法定执法手段执行不力、执法资源和执法力量相对不足的制约。监管部门相关人士近日向《中国证券报》透露，中国证监会将形成“一局一团两专员办、36个证监局、两个委托执法机构”的全方位、多层次的检查执法体系。继2015年完善线索处理、改革执法体制和机制、强化侦查手段、优化执法合作、加大执法力度等一系列措施后，2016年中国证监会将继续完善检查制度和机制，全面推进处罚制度改革。

据了解，中国证监会即将出台《关于改进和加强证券期货违法线索发现工作的若干意见》，旨在明确线索发现责任，拓宽线索来源，丰富线索类型，提高全系统线索发现能力，构建线索工作的综合监管和保障机制。在充实检查执法力量方面，中国证监会正在指导和督促沪深交易所建立相对独立的委托执法部门，准备提前充实80名执法人员，逐步完善相关规章制度。

制约执法效率的因素有四个

中国证监会相关人士坦言，2015年以来，资本市场快速扩张和变化，案件数量持续上升，重大、紧急、疑难案件集中出现，案件普遍隐蔽复杂，案件调查具有高度对抗性。中国证监会检查处理单位普遍面临处理力度、执法资源、调查手段和执法保障相对不足的问题，检查执法工作与监管转型要求和市场发展预期仍有差距。目前，制约资本市场执法效率的问题主要集中在四个方面。

首先，违法行为的快速变化与制度供给不足之间的矛盾相对突出，成为快速有效打击违法行为的制约因素。一方面，随着市场的发展，出现了滥用程序化交易和市值管理操纵市场、非法场外资金分享、新三板非法开户等新的违规行为。针对这些新情况、新特点，传统监管视野存在诸多问题，如认识不足、事前缺乏监管标准、滞后于旧法规，导致合法性与非法性界限不清、事前监管环节不当、事后监管环节取证与案件认定困难、制度供给不足成为一段时间内的“新常态”。另一方面，在传统违法违规领域，除内幕交易外，相关法律法规经过多年的重点打击，日趋完善，不同程度地存在立法相对滞后、起诉标准高、处罚标准低的问题。就上市公司的信息披露违规行为而言，有些公司甚至有1000万元的欺诈金额。现行《证券法》对中国证监会的最高处罚仅为60万元人民币，缺乏责令回购和股票处置等制裁措施。由于违法成本较低，很难有效遏制和遏制潜在的违法违规行为。

第二，法律赋予的各种执法手段尚未到位，这与证券期货执法快速应对市场的需要日益矛盾。在办案实践中，《证券法》赋予中国证监会资金查询、业务信息查询、通信信息检索、案件相关单位和个人查询等执法权力。由于规范的信息共享和查询合作机制不完善，综合查询渠道不畅，实际工作中存在取证程序繁琐、效率低下、执法保障不足等问题。检察执法干部依据证券法外出取证的法律权限经常受到质疑，影响案件侦查的效率和效果。在对内幕交易、操纵市场等案件的调查过程中，仍有必要到交易网点逐一询问，但只有一个案件可能涉及数百个银行账户和数万笔资金，取证方式粗放且效率低下。以中国证监会处罚汤健萍操纵“华东电脑(报价600850，购买)”一案为例。仅在本案中，调查人员就为涉案的300多个银行账户获取了证据，累计涉案现金近7亿元。一个账户可能需要转到几个银行和网点才能获得十几笔资金，调查小组花了六个月的时间才获得仅用于获取银行信息的证据。据粗略统计，交易和资金数据检索环节所花费的时间平均达到证券违法案件调查总时间的三分之一，现场取证时间的一半以上，耗费了大量的人力、财力和精力，存在泄密隐患。

第三，执法资源相对不足，执法技术支撑体系建设需要不断推进。随着大数据时代新兴信息技术和工具的广泛应用和不断更新，原有的传统人工取证和人工分析方法已经不可持续。案件前的线索发现、案件中的调查分析和案件后的数据计算都对信息化和专业化提出了新的更高的要求。目前，各稽查执法办案单位的技术取证设备相对不足，专业技术取证人员相对缺乏，系统各单位的技术取证、处理和分析能力参差不齐，难以满足复杂严峻的执法要求。

第四，执法力量严重不足与执法任务日益繁重的矛盾日益突出，队伍建设仍面临巨大压力。2012年至2015年，新增案件调查数量继续以年均25%左右的速度增长，信息操纵等新疑难案件呈大幅增长趋势，案件调查难度继续加大。这与多年来办案的压力越来越大不相称。整个系统的检查执法干部数量并没有相应增加。稽查干部一年到头都在高负荷运转，工作压力越来越大。除了专门办案的检查团和集中办案的上海、深圳专员公署外，各派出机构的检查干部基本在11%至20%之间。

采取措施提高执法效率

据中国证监会消息人士透露，自2015年以来，中国证监会采取了改进线索处理、改革执法体制和机制、强化调查手段、优化执法合作、加大执法力度等一系列措施，有效提高了执法效率和执法效能。

一是积极拓宽线索渠道和覆盖面，完善线索发现工作机制。清理发现和处理证券期货违法线索中存在的问题，识别重点，提高发现和处理线索的能力，进一步提高检查和执法效率。据有关人士透露，证监会即将出台《关于改进和加强证券期货违规线索发现工作的若干意见》，旨在明确线索发现责任，拓宽线索来源，丰富线索类型，提高全系统线索发现能力，构建线索工作的综合监管和保障机制。同时，探索专项核查、检查与执法相结合的模式，特别是针对股市变动中的重要时点和重点账户。通过多批次线索筛选，中国证监会及时发现相关线索，并及时转入检查程序，有效提高了线索发现的准确性和打击违法行为的效率。

二是加快检验信息系统和技术管理建设。相关部门继续推进中央监控室稽查执法子系统建设，加快建立与上交所、深交所、CICC等管理单位的直接数据沟通渠道，实现市场数据的有效集中整合和全面深入分析判断，构建跨市场、全方位、非死胡同的违法线索发现和处理平台。积极推进检查执法综合管理平台体系建设。此外，积极完善技术工具，加强技术支持，成立专项技术调查中心，负责发现、收集、分析和处理各类线索，协调线索信息的检索，开展发现和认定违法行为的研究。

三是加快完善检查执法、自律监管和日常监管的协调机制。比如，借助证监会检查执法专题会议，研究、协调、解决检查执法链条中多个环节的难点问题，进一步形成监管合力。

此外，通过建立和完善案件调查管理的指导机制，完善案件质量和流程控制机制，提高检查执法的规范性和规范性，加强执法信息的动态发布和深入宣传，执法协作机制进一步优化，检查执法效率提高。

值得注意的是，在此过程中，证监会积极推动交易所承担委托执法任务，进一步充实了检查执法力量。继《中国证券监督管理委员会关于委托上海、深圳证券交易所实施案件调查试点工作的规定》颁布后，中国证监会近日发布了《关于委托上海、深圳证券交易所实施案件调查试点工作的指导意见》，标志着上海、深圳证券交易所委托执法试点工作正式启动。

据证监会分析，这在一定程度上缓解了检查执法人员不足的压力。今后，中国证监会将形成“一局一团、两个专员办、36个证监局、2个委托执法机构”的全方位、多层次的检查执法体系。在证监会监察局的统一组织和安排下，系统检查和执法力量将科学分工，密切配合，快速反应，共同执法。依托深交所贴近市场、贴近一线的优势和技术优势，进一步提高查处欺诈发行、虚假陈述、内幕交易、操纵市场、跨境违法案件的效率和力度。

目前，证监会正在指导和督促上海、深圳证券交易所建立相对独立的委托执法部门，准备提前充实80名执法人员，抓紧落实资金保障、人员培训、执法证件申请、执法印章刻制、执法装备配置、执法文书印制等工作。一是以中国证监会的名义尽快交办案件，履行案件调查职责，根据试点情况及时总结经验，逐步完善相关规章制度。根据监管转型和及时打击违法违规行为的实际需要，中国证监会将继续整合系统资源和力量，加强事后监管，切实履行“两个维护、一个促进”的核心职能。

全面推进刑罚制度改革

目前，中国证监会实行“侦审分离”的执法机制。随着检查制度的不断完善，处罚制度的改革也在不断推进。

据最新统计，截至2015年12月31日，全系统共受理273起案件，767家机构和个人作出行政处罚决定或给予行政处罚预告，同比增长100%以上。罚款总额超过54亿元，是前10年罚款总额的1.5倍。整个系统共举行了73次案件听证会，比2014年全年增加了108.57%。

近年来，中国证监会处罚委员会一直保持执法压力，高效处理典型案件。以打击编造和传播虚假信息为例，2015年，证监会共查处了刘、等7起编造和传播虚假信息、扰乱证券市场案件。截至2015年底，有4起案件因行政处罚而结案。

此外，公开听证的创新也成为刑罚制度改革的一大亮点。2015年10月，处罚委员会创新执法，就几起过度比例减少的案件举行了集体公开听证会，重点解释了法律的适用，考虑了处罚的规模和从轻处罚的标准。相关法律专家表示，通过听证平台宣传执法政策，有利于向市场传递公平、严格的执法信号，体现行政执法权威，树立执法公信力；有利于当事人了解中国证监会的执法政策，减少不必要的复议和诉讼，节约执法资源；有利于提高执法效率，降低执法成本。

知情人士分析称，从2015年开始，中国证监会通过深化和优化工作制度和机制，充分利用法律法规，快速处置各类违法违规行为，回应市场预期。今后，我们将继续坚定不移地惩治各种违法行为，为市场和投资者创造良好的发展和交易环境，这将成为值得期待的制度红利。