从提高城市规划和管理能力治理城市生活垃圾(上)

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城市垃圾处理反映了城市规划、建设和管理的水平，或城市治理的状况。其中，规划理念、技术路线、运行和监管模式依次确定:规划采用集中大规模无害化处理，这决定了技术路线只能选择集中卫生填埋或集中焚烧发电。事实上，由于巨大的投资和潜在的环境和生态危害，这两种方法是不可持续的，土地占用和投资回报也阻碍了社会资本。这反过来又决定了废物管理的所谓“公益性”，政府运作和监督的刚性是不可避免的。在当前城市领导的决策和管理模式下，这种模式具有很强的自我强化倾向。

石洪秀

近年来，与“垃圾围城”或垃圾处理建设项目选址和处理工艺选择相关的群体性事件时有发生。北京似乎“更好”。然而，回顾2008年前后，当举办奥运会时，海淀区的刘利屯、朝阳区的高安屯和昌平区的阿苏威垃圾填埋场都遭到了附近居民的强烈反应和各种形式的抵制。近年来，它似乎已经“停止”。或许有三个主要原因发挥了作用:首先，政府投入巨资建设大规模的远距离垃圾处理项目，比如门头沟的路家山垃圾焚烧厂，每天处理3000吨垃圾；海淀区大公村垃圾焚烧厂日处理能力为1800吨。第二，一些大型垃圾焚烧厂，如朝阳区高安屯，在垃圾处理和运营过程中没有充分披露其技术指标。除了硫化物、氮氧化物和灰尘，业内人士意见不一，公众都在谈论二恶英的排放。如何监控和发布它们是不规范和不透明的。幸运的是，没有人跟随他们到最后。第三，关于现有垃圾填埋场地下水质量的污染状况及其对北京未来环境和生态的潜在影响，没有公开的公告或讨论。长距离建设项目避免了“邻里回避效应”引起的周边居民的抵制；信息披露不充分防止了公众被疑虑和恐惧所困扰。然而，随着人口的不断集中、城市建设的不断扩大、环境和生态知识的普及以及人们对生活质量要求的提高，北京城市垃圾处理中存在的问题并没有得到解决，有的被暗示，有的被拖延。

垃圾处理越来越考验城市规划、建设和管理的能力

中国的城市化发展迅速，有超过7亿人居住在城市。“城市疾病”的问题越来越突出:除了住房和就业压力，道路拥堵、空空气污染和垃圾围城等问题也考验着城市管理者。因此，在时隔37年后的2015年12月，中央政府召开了一次城市工作会议，将中国的城市规划、建设和管理放在首位。

2014年，全国244个大中城市生活垃圾产生量为1.68161亿吨。其中，前10位城市产生的生活垃圾总量为4818.1万吨，占所有排放城市产生的生活垃圾总量的28.7%。

2014年，上海产生的城市固体废物量最大，为742.7万吨。北京以733.8万吨位居第二，平均每天超过2万吨。这还不包括可利用的包装材料，如被多达15万人的外国拾荒者捡走的金属和塑料。

衡量城市垃圾处理水平，可以从人均日垃圾运输量来反映。2012年，全国城市生活垃圾日平均运输量为1.12千克，其中杭州、深圳和厦门的生活垃圾日平均运输量分别为1.75千克、1.27千克和1.21千克，但北京未列入。

有卫生填埋场和焚烧厂，但由于在公布废水和废气等污染物排放标准、废物处理设施的排放是否持续达标以及渗滤液排放是否超标等信息方面缺乏标准化和法治，也缺乏公开透明的数据。

就存量而言，经过30多年的工业化和城市化，中国城市生活垃圾累计存量已达70亿吨，覆盖面积超过80万亩。近年来，它继续以年均4.8%的速度增长。中国600多个城市，除县城外，三分之二的大中城市被垃圾包围，四分之一的城市没有合适的地方堆放垃圾。北京也不例外。随着人口的快速增长，2010年前，北京市90%以上的生活垃圾采用卫生填埋方式处理，每年消耗土地500亩。此外，北京的垃圾填埋场超载，这使得控制垃圾污染更加困难。如果生活垃圾产量以每年8%的速度增长，城市中现有的垃圾填埋场将很快关闭，面临垃圾围城的困境。

一个城市是否干净不仅反映了一个城市的外部特征。深入思考，一个从出现(丢弃)到收集再到处置的垃圾周期，以及由此产生的一系列后续影响，不仅反映了市民的素质，也反映了城市的管理水平。就城市垃圾管理而言，认为它反映了城市规划、建设和管理的水平越来越合理。

城市垃圾，即“城市固体垃圾”，包括:城市居民日常生活中丢弃的生活垃圾(有机物、无机物、干电池、荧光灯管等危险品、餐厨垃圾、餐厨垃圾)、环卫部门的道路清扫工(草坪除草、树木修剪等绿色植物废弃物、落叶、纸制品、塑料制品、灰尘等)。)、建筑垃圾、电子垃圾、科研和医疗危险废物等公共场所垃圾。其中，城市居民的生活垃圾数量巨大，经常引发群体性事件。

所谓城市垃圾处理包括垃圾收集、运输和处理所涉及的工艺流程选择和运行管理模式。就加工工艺流程而言，包括拣货、采购、分拣、运输、转运、销售、加工、成品市场、检验、管理、总规模控制等。交付、收集、转运和处置是四个核心环节。

就成分而言，城市固体废物，包括厨房废物和污泥肥料，只不过是生物质(可转化为能源或肥料)、水、金属和无机固体(可加工成建筑材料)。在这方面，所开发的新工艺和新技术不需要太多困难的科学研究或先进技术，而是用什么样的处理方式来处理，包括制度机制和由这种制度机制决定的资本投入、技术选择和运行管理制度。在国外，废物减少、管理和最终处理占政府废物投资的1/3，废物管理对促进减少有直接作用，即2/3的投资用于减少。然而，在中国，95%的政府投资用于废物的最终处理，这可以通过分类减少和回收。它需要精确而有效的政府监管，而投资严重不足且普遍被忽视。垃圾分类在北京、上海等地已经实施了约15年，但效果并不明显。2010年，北京和上海再次开展垃圾分类处理。2013年，北京大规模增加垃圾分类减量化试点社区数量，提出每年45%的社区达到垃圾分类减量化标准，5%的社区达到减量化标准，但这一目标尚未实现。2013年，垃圾分类项目逐渐渗透到中小城市。但是，在实践中，由于公众参与、政府机制、财政投入等问题，前景仍不明朗。

城市固体废物处理的主要模式及存在的问题

说到垃圾，循环经济研究中有一句话:“世界上没有垃圾，只有资源错位”。例如，在中国，垃圾中的废有色金属每年超过2亿吨。通过回收和再生技术，这相当于开发一个“城市矿山”，储备高质量的矿产资源。据统计，平均每吨电脑及其零部件消耗约0.9公斤黄金、270公斤塑料、128.7公斤铜、1公斤铁、58.5公斤铅、39.6公斤锡、36公斤镍、19.8公斤锑以及钯和铂等其他贵金属；一吨手机废电池可以提炼0.2公斤黄金，相当于100吨普通金矿石；一吨废弃电路板可以提炼出1磅黄金、286磅铜和44磅锡，价值6000美元。

从生态效益的角度，估计用矿石炼钢的能耗为1.11吨标准煤/吨；用废钢炼钢的能耗仅为0.2吨标准煤/吨，减少了空 88%的气体污染和76%的水污染。北京每天有1500吨废纸被扔掉。如果这些废纸被回收，将产生1200吨新纸。根据现有技术，回收一吨废纸可再生800公斤优质纸，节约17棵大树，节省3立方米垃圾填埋空房，少用纯碱240公斤，造纸污染排放量减少75%。

如果垃圾可以作为资源回收利用，将会产生可观的经济效益、资源效益和生态效益。只有经济回报才足以吸引社会资本的流入，并鼓励相关新技术、新工艺和新运营模式的发展。这样，垃圾可以从城市政府和居民的负担变成资源，垃圾处理行业可以成为一个资源开发行业，可以带来国内生产总值，就业和税收，从而更加可持续。然而，这需要实施分类交付、分类收集和运输以及城市废物的分类处理。然而，北京目前的废物处理，从分类交付到最终处理，规划和管理，以及技术流程选择，都需要重大调整。

现实中，对于城市垃圾处理设施的建设，当地决策者考虑的主要因素有:一是具备快速、大规模无害化的能力；二是公众支持的程度，避免周边居民的强烈抵制；第三，城市有能力处理资金；第四，避免占用太多土地；第五，在处理项目中不应有后续的环境和生态危害。实际上，前三项的重量通常相对较大。在紧急情况下，政策制定者甚至会抛开财政负担，主要考虑实现前两个目标。至于第四项和第五项，城市决策者需要有较长远的眼光和全面的责任。

多年来，北京像中国大多数大城市一样，主要集中在两个处理生活垃圾的技术过程上:第一，集中卫生填埋；二是集中焚烧发电。下表显示了不同处理方法下的经济和技术效果比较。

由此可以看出，由于城市管理者首先需要解决城市垃圾快速大规模无害化的问题，各地总是投资建设大规模的垃圾处理设施。选择集中卫生填埋还是集中焚烧发电取决于以下因素:1 .城市地价。如果一个城市有大而低成本的土地，比如远离市区的废矿、建筑工地或荒地，很容易选择。2.投资和技术门槛。如果不高，城市可以选择建造一个大规模的集中垃圾填埋场，而原来负责处理任务的队伍无论如何也是胜任的；如果未来的空空间有限，垃圾产生量无限，城市有实力投资，垃圾焚烧发电项目将被选中。3.居民的反应。尤其是处理设施周围居民的收入水平和综合素质，以及他们的流动性，往往会极大地影响废物处理设施的选址。集中填埋的反对者主要是垃圾运输线附近或沿线的居民；焚烧发电的反对者不仅包括周围的居民，还包括对二恶英危害敏感的专业人士或社会组织。

对北京来说，首先，因为西部和北部属于城市生态保护区，它们不能再容纳大规模的垃圾处理项目。其次，不可能选择集中填埋技术。因为即使我们不考虑现有垃圾填埋场造成的地下水污染的隐患，也不考虑关闭后持续恢复的投资，资本的土地资源，也就是只有一寸土地和金钱，不能再被消耗。第三，如果要建焚烧发电项目，只能在远离人口密集区的山区进行，但芦家山和大公村都被潭柘寺、苗丰山、九峰山、凤凰岭等景点以及一些国家森林公园所包围。大型垃圾焚烧发电项目的排放风险，尤其是二恶英的危害，迟早会引发社会讨论。

(作者:国家行政学院经济系)