金融分业监管 走到十字路口

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话说世界大势，长期分裂，长期分裂。中国的金融监管体系似乎也不例外。

在全国金融工作会议召开前夕，业内关于金融监管体制改革方案的讨论日益激烈，“超级央行”成为热门话题。事实上，全国金融工作会议对金融业有着深远的影响。以1997年召开的第一次会议为例，这是第一次对金融业进行分业监管，持续20年的“一行三会”监管框架也起源于此。

全国金融工作会议一般每五年召开一次。除第一次会议于1997年11月举行外，其他三次会议都是在当年年初举行的。每次全国金融工作会议都将为中国下一系列重大金融改革问题定下基调，并宣布相应的机构改革等重大举措。

据最近媒体报道，第五届全国金融工作会议可能于今年召开，会议将推出一项新的监管改革计划，该计划初步仿照英国的“超级中央银行”模式。具体设置如下:央行设有货币管理局，负责外汇局与证监会、银监会、保监会之间的监督协调(以下简称“三会”)，同时设有综合监管委员会，独立于央行其他部门，直接对“三会”进行监管。

虽然具体方案一直存在争议，但业内普遍认为，建立“超级金融监管机构”已成为满足现代金融市场发展的当务之急。经过20年的独立金融监管，它已经走到了十字路口。

分业监管难以适应金融发展

2008年金融危机爆发后，宏观审慎监管引起了全世界的关注，中国也不例外。

“由于中国人民银行和第三委员会都是部级单位，它们的权力和责任相互重叠，一些政策将不可避免地导致整体规划不佳和冲突。例如，2008年和2009年的信贷扩张导致空.央行抑制通胀的目标一再落空缺乏独立性被认为是现阶段中国货币政策效果不佳的主要原因。”瑞穗证券亚洲首席经济学家沈建光告诉《中国商业新闻》。

沈建光认为，目前“三会一线”的监管模式导致金融市场的机械分割，不能适应金融机构混业经营的新形势，难以形成高效、完整的金融市场监管体系。例如，在表外业务中，金融衍生品交易占很大比重，金融衍生品场外交易近年来发展迅速，都属于金融监管的盲点。然而，央行和证券监管机构似乎都没有明确的监管职责。

事实上，金融监管改革已经提上了今年的议事日程，其核心实质是构建一个协调、全面的“大金融监管”模式。

深化金融体制改革，实现金融风险监管全覆盖，是2016年政府工作报告的重点任务之一。“十三五”规划纲要还指出，要加强金融宏观审慎管理体系建设，构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体系。

3月31日，国务院批准了《国家发展和改革委员会关于2016年深化经济体制改革重点任务的意见》，要求深化金融体制改革，改革和完善现代金融监管体系，完善宏观审慎政策框架，制定金融监管体制改革方案，实现金融风险监管全覆盖。

在接受《中国商报》采访时，央行研究局局长雷璐表示，宏观审慎管理体系已写入“十三五”规划草案，并在规划纲要中得到体现和完善，规划纲要一脉相承。事实上，宏观审慎管理体系是2008年全球金融危机后各方形成的共识，2010年g20首尔峰会进一步形成了一个基本框架。其中最重要的一点是如何防范体系中重要金融机构的风险，以及如何反周期地防范系统性危机的发生，即事前调整、事中微调和事后有效管理。

“具体来说，就是总书记提到的三个总体规划:全面监管系统内的重要金融机构和金融控股公司，全面监管重要的金融基础设施，全面负责金融业的综合统计。将这些结合起来，就可以实现“事前有效识别和防范风险，事中有效实施反周期管理，事后有能力识别系统性风险”的机制。这些都是世界各国的普遍做法和经验，也是我们今后贯彻五中全会精神的重点。”雷璐说。

央行引领主流观点

尽管宏观金融监管的方向已经确定，但在宏观审慎政策框架中，由哪一个机构来主导仍存在分歧。但总的来说，央行带头还是主流观点。

一种观点认为，央行应该成为“超级监管者”。央行作为最后贷款人，制定宏观审慎政策，负责微观审慎监管，可以减少权责分离带来的道德风险，起到防范系统性金融风险的作用。与其他监管机构相比，央行最有资格成为宏观审慎政策框架的领导者。

另一种观点认为，由央行承担宏观审慎管理责任可能与货币政策的独立性相冲突。在金融危机之后，货币政策可能被滥用来减少私人部门的实际债务负担。因此，建立一个超级监管机构，协调各监管机构，承担宏观审慎责任，保持货币政策的独立性，可以更好地实现金融体系和实体经济的双重稳定。

CICC董事总经理黄海洲总结了金融监管体制改革的三个方向:一是保持现有“一线三会”格局不变，成立金融监管协调委员会；二是简单地将“三会”并入国家金融监督管理局；第三个方案介于两者之间，即“央行+行为监管局”，即把“三会”的审慎监管职能并入央行，同时成立独立的行为监管局，即“央行+审慎监管局+行为监管局”。

中国央行货币政策部主任、中国金融四十论坛成员李波在《中国商报》上发表了题为《宏观审慎政策与危机后国际金融监管改革》的文章。他说，各国都加强了央行在宏观审慎政策框架中的核心地位，央行应该有权监管具有系统重要性的金融机构和重要的金融基础设施。中央银行应负责金融业的综合统计和综合信息收集。宏观审慎政策框架和微观审慎行为监管是双峰监管，有助于避免监管交叉和监管空白，被认为是最佳监管模式之一。

国务院参事、国务院发展研究中心金融研究所名誉所长、北京当代经济基金会主席夏斌在接受《中国商报》专访时也提出:一是建立一个相对独立、专业、深度的日常组织，负责宏观审慎管理框架和工具的选择，以及跨监管部门新金融产品和新业务方法监管体系的制定。

其次，该机构必须具有权威性，但不一定是部级以上的机构。它不需要完整而庞大的人事组织；第三，“三会一线”现有人员编制基本不变。协调机构下的业务人员主要来源于当前“一线三会”从事相关业务的人员，减少了“一线三会”的人员编制；第四，该机构可以单独工作，也可以与财务秘书处同地办公。充实和落实财务秘书处的总体协调和监督能力。

NPC金融经济委员会副主任吴晓灵表示，“一方三会”的简单合并并不能解决存在的问题，应该明确金融产品的性质，确立央行在金融业的主导地位。吴晓灵表示，为了保持稳定的货币环境，有效传导货币政策，央行应审慎监管吸收存款的金融机构。央行最后贷款人的职能决定了有必要以央行为主体，构建审慎的管理框架。为有效化解金融风险，需要统一宏观审慎监管和微观审慎监管，加强金融基础设施监管，组织实施综合金融统计。

“我个人认为英国模式可能更适合中国。”国家金融与发展实验室主任、前中国社会科学院副院长李阳也表示，要建立一个以中央银行为主导、监管有效、法制严格的市场。例如，他说英国模式更适合中国，即中央银行发挥主导作用有三个原因:第一，中央银行在信息方面最具优势；第二，中央银行拥有处置手段，因为它具有最后贷款人的职能；第三，中央银行在组织和人员上是最成熟的。基于这些原因，李阳认为最好由央行牵头协调。