中央一号文件:没有私有化，农村土地改革将全面推进

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边肖|第一财经邵刘海鹏詹超

新华社19日发布了另一份指导“三农”工作的中央一号文件。

该文件名为《中共中央、国务院关于坚持农业和农村优先发展，做好农业、农村和农民工作的若干意见》(以下简称《若干意见》)，从八个方面指导农业、农村和农民工作，包括:

专注于精确的政策，赢得消除贫困的决定性战役；

扎实推进农村建设，加快解决农村人居环境和公共服务的不足；

发展和扩大农村产业，拓宽农民增收渠道；

全面深化农村改革，激发农村发展活力。

首次提出允许土地承包经营权担保融资，农村土地不私有化归集体所有，农地用于防止非农化。

一些意见还提出，有必要进一步深化农村土地制度改革，这引起了人们的关注。一些意见要求在修改相关法律的基础上，完善配套制度，全面推进农村土地征收制度改革和农村集体建设用地市场准入改革，加快建立统一的城乡建设用地市场。

土地承包经营权担保融资

由于社会环境的变化，农村土地制度改革领域发生了巨大的变化。第十九次全国代表大会的报告指出:“保持土地承包关系长期稳定不变，第二轮土地承包期满后再延长30年。”这是农民承包地“三权”分离以来，中央政府为完善农村土地管理体制采取的又一重大举措。

值得注意的是，为了继续做好确权工作，农业和农村事务部重点探索确权成果的应用，为土地经营权抵押贷款、有偿收回承包土地、土地置换整理、充分释放确权红利提供支持。为此，一些意见首先提到了土地承包经营权的担保融资。

上海优农网络科技有限公司董事长高春茂告诉《第一财经》记者，与工业相比，企业从事农业的困难在于产权的缺失。租赁农民承包的土地，即使年承包成本是几百万，加上工人工资、农业投入等。，是农业企业的消费品。农业存在高风险、重资产、低回报等问题。因此，资金短缺已经成为企业的常态。

让土地承包经营权担保融资对转让土地的农业企业有利，但也可能造成负面影响。高春茂提醒道:

首先，我们必须警惕地租的上涨；

第二是让真正从事商业的主体受益，而不是让有权承包的农民受益；

第三，操作过程必须简单；

第四，承包土地的经营权应抵押，其他抵押物不应随意扣押，否则也会对农业企业产生影响。

农村土地制度改革正在加快

2018年12月，随着《土地管理法修正案(草案)》提交全国人大常委会审议，农村土地制度改革逐步加快。

为解决集体建设用地入市的法律障碍，《草案》删除了国有土地必须使用或原集体土地被征收为国有用于非农建设的规定；为了缩小征地范围，规范征地程序，对集体土地征收的具体情况进行了限制，补充了社会稳定风险评估、先签订协议后上报征地审批的程序；为完善被征地农民保障机制，修订了土地征收年产值倍数补偿条例，强化了被征地农民社会保障和住房补偿制度。

这些环节是当前农村土地制度改革的难点和公众关注的核心。

自然资源部部长鲁浩表示，在全面总结农村土地制度改革三个试点经验的基础上，《草案》将适时将征地、集体管理建设用地入市和宅基地管理等制度创新经验纳入法制化轨道。

农村土地征收、集体管理建设用地入市、宅基地制度改革试点也俗称农村三片土地改革试点。经全国人大常委会授权，该项目于2015年3月正式启动，仅限于北京市大兴区等33个试点县(市、区)。该试点最初计划于2017年底结束。然而，去年12月，经全国人大常委会批准，试点工作又推迟了一年，直到2019年底。

最初，改革是在深水区，土地改革是“硬骨头”之一。中国人民大学教授刘守英日前在接受《中国商报》独家采访时表示，试点改革的目的是以实际行动回应争议，以便在改革和修改法律方面达成最大共识。

他认为改革已经进行了四年，现在看来试点是非常必要和有意义的。不同地区的改革需求非常迫切，尤其是传统农业地区，如湄潭和卢希安试点县。由于改革，一些被压制的农村需求得以释放，改革红利非常明显。

预计它将从试点全面铺开到全面铺开

三个农村改革已经推进了四年。它的有效性是什么？去年12月23日，鲁浩在全国人大常委会的报告中说，在过去的四年里，农村土地制度改革的三个试点项目形成了一批可以复制、推广和完善的制度创新，增加了农民的土地和财产收入。

鲁浩表示，33个试点县(市、区)按照新办法实施了1275宗征地和18万亩土地；已有1万多块集体建设用地投入市场，总面积9万多亩，总价格约257亿元，调节基金28.6亿元，集体建设用地抵押贷款228笔，贷款总额38.6亿元。

鲁浩说，虽然“三农”改革试点取得了显著成效，但也存在一些问题和不足。总的来说，33个试点县(市、区)的改革不够均衡，部分试点地区试点项目数量不足。从内容上看，没有足够有效的方法来平衡国家、集体和个人之间的利益。

中国城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长冯奎告诉第一财经记者，土地是一个极其重要的因素。城市和农村地区的高质量发展涉及许多体制和体制障碍，这些障碍现在与土地密切相关；然而，土地涉及国家的基本经济制度。因此，应在法律和试点项目方面做好充分准备。总的基调应该是争取稳定，为统一的城乡建筑市场作出最后努力。

冯奎说:“如果集体经营的建设用地直接进入市场，不像过去那样需要国有化，这有很多影响。”

首先，它增加了工业用地。现在它正在从事特色城镇和农村振兴。这片土地来自哪里？这是一个有效的渠道；

第二，增加农民收入。原有的集体经营建设用地将被收归国有，大部分收益将由政府获得，农民将获得一小部分，这一点预计在未来会有所改变；

第三，地方政府改变了原来通过土地财政增加收入的方式，需要更多地考虑转型，这也是一种增量效应。

这次提出了一些意见，全面推进农村土地征收制度改革和农村集体建设用地入市改革。如果草案能在2019年得到全国人大常委会的审议和批准，农村土地征收制度改革和农村集体建设用地入市改革预计将不再局限于上述33个试点地区，而是将全面铺开。

限制集体建设用地进入市场

不会影响商品房

值得注意的是，无论是在三大农村土地改革试点中，还是在《土地管理法》修正案草案中，都有一些关于允许集体建设用地进入市场的限制，这也决定了其影响和影响。

例如，哪些地块可以进入市场？草案规定的条件是:集体建设用地在土地利用总体规划中确定为工业和商业用地并依法登记，明确要求集体建设用地权利人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

工商等商业目的是什么？集体土地上的房地产开发包括在内吗？

草案内容披露后，业内多数专家认为，修正案仍将禁止在集体建设用地上进行房地产开发，对房地产市场的土地供应格局影响不大。

冯奎表示，集体建设用地入市改革对促进农村振兴具有非常重要的作用，目前不会对房地产市场产生很大影响。进入市场后，这些集体经营的建设用地不再用于建造商品房，而是用于工业和商业用途。虽然会有出租屋和廉租房，但不会对商品房造成很大影响。

中原地产首席分析师张大伟对第一财经记者表示，这一次，土地属性必须明确界定为规划中的工业和商业用途，从而避免对住宅市场的短期影响，主要影响非住宅商业用地。

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