农地金融步入国家试点阶段

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最近，中国人民银行会同有关部委出台了农村“两权”(农村土地承包经营权和农民住房产权)抵押贷款试点方案，进一步明确了政策要求，标志着试点正式进入实质性操作阶段。农村“两权”抵押贷款虽然在许多地方试点多年，但在顶层设计和法律授权方面与此次试点有所不同。国家试点是在空政策法律基本明确的前提下进行的，这将在更高层次上深化农地金融创新。

“两权”抵押贷款试点的基本原则是“封闭运行、风险可控”，但在试点地区“封闭运行”的前提下，应探索试点地区不同试点的协调联动。有13个农村土地承包经营权试点项目(272个)和59个农民住房产权试点项目(59个)，12个和21个试点项目分别与33个农村土地改革试点县(市、区)重叠，7个三类试点项目重叠，这33个农村土地改革试点县(市、区)全部纳入中国新型城镇化综合试点地区。这表明，如果各种试点分开进行，将会围绕同一地区的农村土地改革试点形成“条块分割”的格局，不利于统筹规划，影响试点效果。

因此，涉农试点项目的整合促进了不同试点项目之间的政策整合、方案协调和机制联动，并与当前农业、农村和农民领域的新城镇化、新农村建设、反贫困、深化农村改革等重点任务相结合，形成了农地金融的“博弈”局面，是农地金融创新的宏观目标。

从金融创新的角度看，农地金融创新旨在缓解农村“融资难、融资贵”的问题，其核心瓶颈是农民缺乏合格的抵押贷款和抵押物。显然，在农村产权制度改革的初期，以“两权”为抵押，不需要配套措施和基本支持。一是所有权登记、认证等基础工作，确保产权归属无争议，证书规范合规。其次，要建立专门的抵押、转让、评估和处置服务机制，提高抵押物的市场流动性，充分发现和实现标的物的经济价值。另一方面，财权的实现有利于产权制度改革。因此，“两权”抵押贷款试点的政策目标之一是促进农村产权制度与农地金融创新的良性互动。为了增强两者之间良性互动的金融力量，政府采取了风险补偿基金、担保和保险等多种信用增强手段，以增强农地金融的风险控制能力，增强金融机构参与试点的积极性。一方面可以化解农业生产面临的各种风险，另一方面可以更准确地分析贷款主体的道德风险和信用风险，从而建立有效的激励和约束机制。换句话说，在当前农村金融形势下，“两权”抵押仍然是一种弱势抵押，最终指向新的经营主体的信用风险问题，并以“两权”抵押为杠杆，煽动农业经营者的金融能力“化资产为资本，化信贷为资本”，将成为农村普惠金融发展的重要切入点。

当然，抵押物的处置仍然是最困难、最敏感、最复杂的问题。在法律层面，全国人大常委会授权试点地区暂停《担保法》、《物权法》等相关规定，以明确“两权”抵押国家试点法律。在实践层面，流通交易等配套措施仍在建立和完善之中。农业生产的季节性和农地承包制度的期限性决定了抵押物流转和处置的及时性很高。承包权和经营权之间的风险隔离措施与社会稳定等因素有关，使得实际操作非常困难。在理论层面，明晰不同主体的产权关系，明晰所有权、承包权和经营权的权利关系，是明晰产权的深层内涵，将为国家“两权”抵押试点的实践探索提供重要的理论支撑。这些问题是为期两年的国家“两权”抵押试点工程中亟待解决的重要理论和实践问题。