自然资源部:进一步规范储备土地抵押融资，加快土地处置审批

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昨天，自然资源部下发了《关于进一步规范加快审批非土地处置储备土地抵押贷款有关问题的通知》。严禁利用政府储备土地进行非法融资，严禁将储备土地作为资产注入国有企业；要妥善处理存量土地储备贷款，依法促进释放和合理供给。同时，文件强调需要加强土地储备信息的提交。同一天，自然资源部对该文件做了详细解释。

为更好地落实建设用地“增储挂钩”机制，加快审批不批土地处置，禁止新增政府储备土地抵押融资，加快存量抵押储备土地依法释放，形成合理有效的土地供应，自然资源部研究制定了《关于进一步规范加快审批储备土地抵押融资不批土地处置有关问题的通知》(自然资源办[2019]3号，以下简称《通知》)，已在

2018年6月，自然资源部下发了《关于完善建设用地“增储对接”机制的通知》(资资规[2018]1号)，要求各地在不提供处置用地的情况下加快审批。在处置和消化过程中，一些地方反映，部分土地由于纳入土地储备并用作抵押，难以有效供应。这涉及到两个方面:

一方面，是非法融资的问题。自2014年以来，国家相关部委相继出台了一系列法规，明确禁止非法融资土地储备。如财政部、原国土资源部、中国人民银行、原中国银行业监督管理委员会《关于规范土地储备和资金管理的通知》(财综[2016]4号)规定“自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构借入土地储备贷款”；《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(蔡羽[2017]62号)规定，“地方各级政府不得以土地储备的名义向非土地储备机构举借政府债务，不得以地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务提供担保”。

国家自然资源监督管理局2018年度例行督察发现，在少数地区仍存在一些储备土地的非法融资。非法融资主要有两种形式:一是非法抵押储备土地。包括直接利用储备土地作为抵押融资的储备机构，或利用储备土地作为非储备机构担保的政府(包括各种城市投资公司和政府融资平台等。)。第二，储备土地注入国有企业用于抵押融资。此外，在一些地方，储备土地不是依法办理土地供应手续，而是以政府会议纪要和公函的形式，以非储备机构的名义直接转让和登记，由非储备机构办理抵押融资。所有上述行为都需要进一步规范。

另一方面，是处置现有的土地储备贷款。对于存量土地储备贷款，也要依法解除抵押后，妥善处理，合理提供。

按照党中央、国务院关于防范和化解地方政府隐性债务风险的精神，根据《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》(国发[2014]43号)、《自然资源部关于完善建设用地“增储联动”机制的通知》(自然资源法规[2018]1号)， 《财政部等四部委关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综[2016]4号)，根据当地存在的非法抵押融资的具体形式，对相关要求进行了细化和明确。

通知有四个方面。

01

强调严禁政府储备土地非法融资。重申各地不得再向银行业金融机构借入土地储备贷款，土地储备机构不得以任何方式为任何单位和个人的债务提供担保。同时，房地产登记机构不得为储备土地进行抵押登记。

02

强调严禁将储备土地作为资产注入国有企业，确保不形成新的地方隐性债务，并进一步明确不允许以下两种“注资”形式:政府收回、收购和收取的土地不得直接确定给政府平台公司或其他企事业单位；土地储备机构名下的土地不得直接转让给政府平台公司、国有企业或其他企事业单位。同时，也要求房地产登记机构不要办理相应的初始登记或转让登记。

03

要妥善处理存量土地储备贷款，依法促进释放和合理供给。从全国来看，存量土地储备贷款涉及的地块数量少，风险可控，但仍需督促地方政府抓紧处置和消化。这不仅可以避免因抵押造成的储备土地短缺，还可以防范和化解地方政府债务风险。对于检查人员在2018年发现的相关问题，2018年9月底，各地自然资源监察局向有关省级政府提出了监督意见，并督促地方政府清理整顿。在此基础上，通知进一步要求各市县建立台账，逐笔提出处置建议，并上报同级政府，积极配合财政金融监管部门加快处置和消化，有效化解债务风险，促进未批准使用土地的处置和开发。具体处置办法可以按照党中央、国务院关于防范和化解地方政府隐性债务风险的精神和相关要求，相关部门可以依法统筹安排偿还相关债务或更换抵押物。通知还要求各省自然资源主管部门汇总市县相关信息，报部备案，同时抄送各地国家自然资源监督局。

04

强调加强土地储备信息的报送。各地土地储备机构要严格按照要求在部土地储备信息系统中填写相关信息，为科学制定政策、防范和控制风险提供依据。其中，抵押处置将作为2019年土地储备机构名单更新的重要依据。

应当指出，政府储备土地是全民所有的自然资源资产的重要组成部分，也是体现全民所有的自然资源资产所有者权益的重要内容。根据自然资源部的职能定位，为落实“全民所有制自然资源资产统一行使所有权”，更好地履行全民所有制自然资源资产所有者的职责，进一步完善全民所有制储备土地资产管理， 该通知首次要求各级自然资源主管部门将土地储备情况纳入地方政府向同级人大报告的国家自然资源资产中，为准确掌握全民所有的储备土地资产和防范地方政府债务风险提供了相关依据。

+原始通知

关于进一步规范加快储备土地抵押融资审批不处置土地相关问题的通知

自然资源办[2019]3号

各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源主管部门，部直属有关单位，省厅有关部门，地方国家自然资源监督局:

为更好地落实建设用地“增储挂钩”机制，加快已批准但未供应的土地处置，禁止政府储备土地新增抵押融资，加快现有抵押储备土地依法释放，形成合理有效的土地供应，现就有关问题通知如下。

首先，严禁政府储备土地非法集资。《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综[2016]4号，以下简称“财综4号文件”)明确规定，从2016年1月1日起，各地不得向银行业金融机构借入土地储备贷款。土地储备机构不得违反法律法规借入预算外债务，不得以任何方式非法为任何单位和个人的债务提供担保。房地产登记机构不得对储备土地进行抵押登记。但根据《2018年上半年全国土地监察工作报告》(自然资发[2018]66号):“2016年1月1日以后，土地抵押融资案件473起，抵押土地面积为4786.07公顷(72000亩)。融资金额716.18亿元为此，必须重申，各地要严格执行《财综四号文件》的有关规定，坚决杜绝政府储备土地非法抵押融资行为。

二、严禁将储备土地作为资产投入国有企业。土地储备工作只能由列入名单管理的土地储备机构承担，其他机构不得从事土地储备工作。未依法提供土地的，政府收回、收购和征收的土地不得以政府会议纪要和公函的形式直接确定给政府平台公司或其他企事业单位，以土地储备机构名义出让的土地不得直接转让给政府平台公司、国有企业或其他企事业单位。房地产登记机构不得办理相应的初始登记或转移登记。

三、妥善处理存量土地储备贷款，促进合法发放和合理供应。对于存量土地储备贷款，包括土地储备机构贷款和非储备机构以储备土地担保的贷款，市、县自然资源部门应建立台账，逐笔提出处置建议，并报同级政府，积极配合财政金融监管部门加快处置和消化，避免储备土地因抵押而无法供应。确有必要的，可以根据党中央、国务院关于防范和化解地方政府债务隐患的精神和有关要求，依法与有关部门协商偿还相关债务或者更换抵押物。财综4号文件发布前抵押的储备土地，经与相关部门和金融机构协商一致后，可提前组织土地供应，土地转让后可归还贷款，有效化解债务风险，促进未批土地的处置、开发和利用。省级自然资源主管部门汇总辖区内市县的决算和处置建议，于2019年4月底前报部备案，并抄送各地国家自然资源监督局。

四、加强土地储备信息报送。地方土地储备机构应严格按照要求在部土地储备信息系统中填写相关信息，储备土地的抵押处置将作为2019年机构目录更新的重要依据。进一步完善土地储备信息系统，加强与财政、金融监管部门的数据共享和联动，逐步建立储备土地来源、入库、出库全过程监控机制，实现土地项目和入库土地的统一编码，与“农转非”审批、划拨决策或有偿使用合同相关联。从2019年起，相关统计信息、特别债券配额分配和机构评级评估将取决于系统数据。对于不报告、迟报告、虚假报告、遗漏和错报，该部将建立预警和通知机制。各级自然资源主管部门应当加强对土地储备机构报告制度的指导和监督，及时核对数据，确保及时准确掌握相关信息，并将土地储备情况纳入地方政府向同级人民代表大会报告的全民所有自然资源资产情况。

本文件自发布之日起实施，有效期为5年。

图片来源:互联网，版权属于原边肖。