总结各地宅基地改革试点经验，宅基地使用权可以放开

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今天的新闻:很多地方都总结了宅基地试点的经验，预计宅基地使用权将会放开。几天前，杨伟民也搞砸了。从各地的经验来看，一年来，全国各地都在开展宅基地“三权分立”试点。相关农民可以从使用权转让中获得租金、股息、红利等收入。

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■文| 21世纪经济报道

“三块地”改革进入倒计时。作为最受关注的部分之一，宅基地如何被释放？

11月以来，江西鹰潭、温州、丽水、浙江等地开始总结宅基地改革试点的经验，在不违反中央政府“城镇居民不得购买宅基地”底线的前提下，利用宅基地“所有权、资格和使用权分离”的试点改革进行了多种尝试。

不断放松和不变的底线

长期以来，宅基地改革一直被认为是“三农”改革中最滞后的部分。

《21世纪经济报道》指出，近年来，中央政府和各级主管部门放松了对居住用地的政策，居住用地不断增加。

2016年，原国土资源部等五部委发布了《关于建立扩大城镇建设用地规模与吸纳农业转移人口定居量联动机制的实施意见》，提出结合农村宅基地制度改革试点要求，允许在城镇落户的人员自愿退出或在集体经济组织内转移宅基地。

2017年底，原国土资源部发布《关于支持深度贫困地区扶贫的意见》，提出允许深度贫困地区探索农村集体经济组织通过租赁合作方式盘活和利用闲置农房和宅基地。

2018年1月，原国土资源部部长姜大明在2018年全国国土资源工作会议上提出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，将宅基地的所有权、资格和使用权分开，实行集体所有，保障农民资格权和农民住房产权，适当放开宅基地使用权和农民住房权。

11月19日，国家发展和改革委员会发布了《关于总结和推广第二批全国新型城镇化综合试点阶段性成果的通知》，再次强调要在“三权分立”的基础上，鼓励对闲置宅基地和房屋的盘活和利用。

与此同时，随着宅基地使用权流转在试点地区的进一步推进，宅基地改革的底线“没有城镇居民可以购买宅基地”，并没有放松，但其表述发生了变化。

11月初，最高人民法院发布了《关于为实施农村振兴战略提供司法服务和保障的意见》，指出非法买卖宅基地、违反土地使用管制以及工商企业和城镇居民利用农村宅基地在农村建造别墅和私人俱乐部的行为依法无效。

显然，除别墅区和私人住宅外，没有人反对城市居民将宅基地用于其他合规用途。

在这方面，中国人民政治协商会议全国委员会经济委员会副主任杨伟民最近呼吁“允许居住在农村地区的人口出售他们在全国范围内的住宅使用权。他的收入可以用作在城市买房的初始资金，同时让城市人去农村购买他们的房子的使用权。”

杨伟民指出，目前农村有3000万亩住宅用地，相当于全部城市建成区的37%，超过城市住宅用地总量。因此，将少量农村空住宅用地转为城市住宅用地可以大大降低土地价格。“应该给予农民足够的土地使用权，这些土地可以长期出租、转让、抵押和继承。”

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥在接受《21世纪经济报道》采访时表示，中央政府一直坚持“城市居民不得购买住宅”的底线，这与中国城市化进程不完整、不稳定有关。中国特有的农民工现象使得常住人口的城市化率高于登记人口。然而，对于这些农民工来说，他们享受不到与城市人口同等水平的福利保障，如职工养老保险和经济适用房。在这种情况下，宅基地实际上对农民工起到了住房保障的作用，对城市农民工起到了“最后的退路”的作用。

各地分权

从各地的经验来看，一年来，全国各地都在开展宅基地“三权分立”试点。

例如，在浙江省丽水市，已有423，200个农村家庭登记，约有162，000个农村家庭处于闲置或半闲置状态，约占家庭总数的三分之一。闲置宅基地面积约为45000亩，闲置现象严重。开展宅基地三权分离试点后，丽水市通过了“三权分离”，全市共办理了27份“宅基地和房屋使用权证”，9份抵押登记，贷款金额220万元。相关农民可以从使用权转让中获得租金、股息、红利等收入。

此前，一些地区已经启动了简单的宅基地退出试点，但效果并不理想。2016年6月，安徽省发布了《关于取消库存促进房地产市场稳定发展的实施意见》，对自愿退出家园的农民给予货币补偿。

一些安徽土地研究人员告诉《21世纪经济报道》，这套交易和补偿机制的实施效果并不理想。对于在城市买房的农民来说，由于预期的宅基地进入市场的可能性和远高于补偿价格的潜在价格，他们对宅基地的回迁和交易热情不高。对于本集体经济组织中宅基地的潜在受让人，一方面，具备受让人资格的农民不多，另一方面，传统的宅基地申请过程不需要花钱。没有外部资本的引入和两端转移积极性的缺乏，很难在同一个集体组织内转移宅基地。

因此，宅基地“三权分立”允许农民在保留所有权和资格的条件下转让使用权，并以宅基地为模式支持农村住房、养老休闲、文化教育等产业，这已成为一些试点地区的主要模式。

然而，上海交通大学城市科学研究所所长刘士林认为，它也需要适应当地的条件。对于周边大城市和东部发达地区来说，对宅基地的需求可能会更大，转让使用权的可能性也更大。然而，在中西部地区，城市化水平较低，对宅基地的需求较小。即使宅基地流转进一步开放，其对提高当地城市化水平的作用也将是有限的。而在李国祥，在探索浙江等东部省份农民权益自愿有偿退出机制的过程中，发现农民往往愿意退出宅基地而不是承包地，因为这些地区宅基地价值高，退出收益高，而预留的承包地保留了生产工具，而当地城市网络密集， 一些小城镇离承包地不远，这也便于农民在没有更好的工作选择时继续耕作。

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