完善县级基本财力保障机制

本篇文章2458字，读完约6分钟

宋琳

2015年，辽宁省县级政府受经济下行趋势和实际财政收入等多种因素影响，自身财力下降较多。“三包”刚性支出压力加大，县级财政对转移支付的依赖明显增加。鉴于辽宁省县级财政运行困难普遍、绩效深、波及面广，各级政府和监管部门应共同努力完善县级财政基本保障机制。

县级基本财力现状及影响因素

辽宁省县级一般公共预算收入下降，自身财力萎缩。非税收入和土地相关税收减少是主要因素。2015年县级公共预算总收入呈下降趋势:2014年公共预算总收入为1953亿元，同比下降1.06%，其中税收收入为1515亿元，同比下降4.54%；非税收入438亿元，同比增长13.18%。2015年，一般公共预算收入直接下降至1166亿元，同比下降40.3%，其中税收收入为1023亿元，同比下降32.5%；非税收入143亿元，同比下降67.35%。第四次土地相关税的税收收入同比下降62.95%，占税收收入减少的75%；主要税收收入同比下降10.64%，占17%；其他税收收入同比下降26.25%，占比8%。

经济低迷、实际财政收入等多种原因导致辽宁省县级一般公共预算收入大幅下降。县级财政收入减少主要是由于以下三个原因:一是财政收入从2015年开始实现，挤出了财政收入中较大的水分。近年来，县级政府经常通过土地相关税收和非税收入虚高财政收入，严重影响财政收入质量。第二，经济下滑的影响。近年来，大宗商品和工业原材料价格不断下跌，房地产市场日益低迷。资源能源产业和房地产业是县域经济的支柱产业，在这两个产业繁荣的影响下，县域金融资源发生了变化。第三，实施结构性减税政策。全面实施“商改加”，企业所得税政策减半，降低增值税和营业税的免税门槛，对小微企业实行税收优惠等。，重点减轻中小企业的税收负担，这些企业往往位于县级地区，是县级财政收入的重要来源。

随着自有财力的萎缩，县级财政自给率下降，对转移支付的依赖增加。从2013年到2015年，辽宁省县级一般公共预算收入从1974亿元下降到1166亿元，累计下降808亿元，下降41%，而一般公共预算支出从2308亿元下降到1780亿元，累计下降528亿元，下降23%。自有财力在萎缩，而支出刚性很强，不能随着财力的减少而压缩。2013年，县级公共预算收支差额为335亿元，2014年为355亿元。随着县级财政资源的急剧减少，2015年达到614亿元，县级财政自给率从上年的85%左右下降到65.49%。随着一般公共预算收入和财政自给率的下降，省内县级财政对上级转移支付的依赖程度不断增加。

现行省级以下收入分配制度对县域财力的影响。辽宁省现行的省级以下收入分配制度自2010年开始实施。主要内容如下:原制度规定的省级共享税收全部作为市县固定收入分配给市县。税收形成地方收入后，通过总量共享的方式解决，地方税收按不同比例分配给各省。每个城市当前的总份额与上解的平均比率为37.9%。2015年，当县级公共预算总收入下降时，县级财政总量仍达到539亿元，这对县级财政的可用财力产生了很大影响。另外，由于与土地相关的税收和非税收入不需要解决，县级地方政府在需要虚增财政收入时有可操作的对象，这使得空有可能改变和虚开征收，这不仅制造了收入的假象，也埋下了隐患。

相关建议

(1)建议中央政府进行顶层设计，进一步完善保障机制。首先，建议根据“中央-省-县(市)”的组织结构，准确界定和重新划分中央与地方的事权和财权，减少政府层级，明确政府间的事权和支出责任，尽快在义务教育、公共卫生和社会保障等基本公共服务的支出责任划分上取得明显进展。加快财税体制改革，理顺收入分配，完善转移支付制度，努力实现县政府财力与事权的匹配，为从根本上解决县级财政困难创造条件。二是建立兼顾公共服务均等化和财政激励的转移支付制度。合理确定转移支付资金规模，逐步提高一般转移支付的规模和比例，调动县级政府主管财政管理的积极性和主动性。第三，辽宁省面临着越来越大的经济下行压力，单靠自身力量难以解决县级财政的突出困难和问题。建议中央政府在不同阶段给予辽宁省县级财政特殊补贴政策。

(二)建议县财政充分发挥积极性，做好财务管理工作。第一，通过增加收入提高县级财政自给率。通过产业资金、专项支出等措施，引导地方政府依托新型工业化，加快农产品深加工，改造传统产业，发展一批特色突出、功能定位明确、集聚效应明显、辐射带动力强、金融贡献率高的主导产业。充分引导地方政府挖掘县域信息消费、文化消费和生活消费服务的潜力，充分发挥现代服务经济对县域经济增长的拉动作用。二是通过节约支出来减轻县级财政支出的压力。优化支出结构，加强预算管理，确保基本支出需求和民生政策得到有效落实。积极推进财政资金绩效管理，盘活现有资金，深挖财政存量资金潜力，切实提高财政资金使用效率。

(三)科学合理调整“三包”支出保障范围和保障标准。按照“进、出、压”的原则，科学合理调整现行“三包”的范围和标准，将有限的资金用于最急需的担保项目，提高资金使用效率。进一步整合县级基本财政保障机制，优先保障工资、经营和重点民生项目。县级财政支出压力缓解后，可以考虑其他民生项目。建议中央政府对有特殊困难的县级地区出台特殊政策，允许这些地区整合和统筹使用专项转移支付资金，优先保证“三包”刚性支出。

(4)建议加强省市财政管理，加大对县级财政的支持力度。首先，建议调整现行的省级以下收入分配制度，降低总份额的上限解比例，重新制定分享税递增返还等相关政策。根据市县间经济金融失衡和公共服务水平的动态指标，从制度上抑制区域差距扩大的趋势，逐步实现全省各地区金融资源横向平衡和公共服务均等化的战略目标。二是进一步加大省级财政对县级财政的保护。科学制定省级财政减免转移支付补助标准，对当年财力缺口大、支出刚性的县区给予财政补助，督促县区有效落实“三包”支出到位。第三，要不断完善政府评估体系，注重税源和税收环境建设，建立综合反映税收征管质量的指标体系，使税收能够有效反映真实的财政收入。