285万台！今年，工棚改革的数量减半。为什么工棚改革在十年内突然停止了？

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边肖|第一财经刘占超

根据官方数据，2019年，中国各地约有285万套棚户区改造任务。这远远低于此前450万台的预期。与2018年的626万台相比，今年棚改项目的目标已经减半。

在投资方面，2018年中国棚改投资为1.74万亿元，2013-2017年约为6万亿元。建设规模的急剧缩小直接影响到棚改总投资的减少，进而影响到水泥家电等上下游行业的市场需求。

这种影响可能还会延伸到三、四级房地产市场。在这些最初受益于棚户扩张和货币化安置政策的地区，一旦棚户扩张和附加货币化安置政策收紧，房地产市场将如何发展必须引起业界的关注。

萎缩一直是一个迹象

2019年全国大多数省份的棚改目标已经大大降低，例如:

山东省2019年的目标是185，000台，2018年该数据超过800，000台；

河南省2018年棚改目标是50万套，2019年大幅减少到15万套；

山西省的棚改计划也从2018年的12.5万套减少到2019年的3.23万套。

还有一些省份改革任务略有增加。江苏省棚改目标是2018年21.5万套，2019年提高到22万套。

据统计，今年12个省共完成棚改任务10多万套，其中三个地区20多万套。江西以248，500套数据位居全国第一，其次是江苏220，000套和安徽211，800套。

根据国务院2017年制定的2018-2020年棚改1500万套的目标，曾预计今明两年棚改年均新增建筑约450万套。目前，棚改任务在2019年已经大大减少，这意味着棚改目标在2020年可能会有一个大的反弹，否则在三年内完成1500万台的任务将是困难的。

在过去的四年里，中国每年的棚改建设超过600万套。2015年，启动棚户区改造601万套；2016年，启动棚户区改造606万套；2017年，启动棚户区改造609万套。

有脱落萎缩的早期迹象。

一是新三年(2018-2020年)棚改目标为1500万套，年均500万套，而上一个三年计划(2015-2017年)为1800万套，年均600万套。相当于每年减少100万台。

第二，近年来，我们大力推进棚改货币化带来的一些负面效应:一些地方随意扩大了棚改范围，棚改成本的增加加大了地方金融负债的压力；在帮助三、四线城市解决房地产市场库存的同时，它也加剧了当地房价的波动。

2018年10月，国务院常务会议部署推进棚户区改造。会议指出，要严格提高棚改的范围和标准，把旧城和国有工矿区的脏棚户区、林区和垦区的棚户区作为改造的重点。各地要严格评估财政承受能力，科学确定2019年棚改任务。

从以上两个“严格”的表述中，我们已经看到了棚改的新趋势，即一方面要坚持推进而不是停止，另一方面要立即纠正地方实际工作中的一些偏差，如随意扩大棚改范围、超支等。

住房和城乡建设部去年7月表示，近年来各地棚户区改造范围和标准的落实情况总体良好，但也存在一些问题。例如，在一些地方，棚改政策的覆盖范围已经扩大到一般城镇，一些因道路扩建、历史街区保护和文物修复而带来的房屋拆迁和改造项目已经纳入棚改范围，一些楼龄短、结构相对安全的住宅建筑已经纳入棚改范围。

成本控制也将成为未来舍改革的重点。去年年底，住房和城乡建设部要求地方政府在2019年申报棚户区改造计划时，要求严格评估财政承受能力。对新开工的棚改项目，不得以政府采购服务为名进行建设项目或变相借款。如果政府融资明确，就应该通过依法发行地方政府债券来解决。

棚子改革的帷幕已经拉开了十多年

中国的大规模大棚改革始于2008年。以前，虽然东北一些地区实施了棚户区改造，但总量很小，而且由于实物建房成本高，进展缓慢。此外，在2008年之前，中国的整个经济适用房体系主要以廉租房和经济适用房为基础。

华创证券房地产行业首席研究员袁浩表示，中国从2005年开始在辽宁实施棚户区改造。当时，棚户区改造的资金全部由地方政府提供，部分社会资金被占用。过去，基本上是实物安置，政府的成本很高。

自2008年以来，中国开始将各类棚户区改造作为城市、国有工矿区、国有林区(林场)和国有垦区(农场)保障性住房项目的重要组成部分。棚户区改造已成为我国保障性住房建设的主要类型，廉租房和保障性住房已逐步退出。

2008年也是中国经济发展过程中的重要一年。为应对金融危机，中国启动了4万亿元的大规模投资计划。以棚户为主体的保障性住房项目客观上承担了改善民生和刺激投资的双重任务。

根据官方数据，从2008年到2012年，中国有1260万个棚户区得到改造和启动，随后是2013年的320万个、2014年的470万个、2015年的601万个、2016年的606万个和2017年的609万个。如果加上2018年的数据(626万套)，从2008年到2018年，中国在这11年里启动了4500多万套棚改。

如何评价十年来舍改的进程？根据官方声明，棚户区改造不仅是一项重大民生工程，也是一项重大发展工程，在稳定增长、促进改革、调整结构和造福人民方面发挥着多种作用。

从2008年到2017年，全国共启动了3896万套棚改，帮助约1亿人“走出棚子，进入大楼”。

住房和城乡建设部去年7月表示，房改促进了房地产市场的稳定健康发展。在房价快速上涨的城市，住房供应通过用新的棚屋代替住房而增加；拥有大量房地产库存的城市通过将工棚改为货币化安置促进了房地产的去库存化。

此外，工棚改革还促进了投资、消费和经济增长。棚改促进了建材、装饰、家电的有效投资和消费，促进了上下游相关产业的发展，对经济稳定增长发挥了积极作用。从2013年到2017年，全国棚改完成投资约6万亿元。

舍改革与退潮的货币化

当然，并不是所有的4500万以上的单位实际上都建成了。2015年以来，政府开始“大力推进”棚改货币化安置比例的提高。一个简单的理解是，政府以货币的形式直接补偿被拆迁棚户区的居民，然后居民在商品房市场购买房屋。

为什么我们应该提倡货币安置而不是实物安置？

一个原因是实物建房进度缓慢，政府承担的费用高；另一个原因是，当时三线、四线城市的房地产存量本来就很高，再修建大量的工棚换房，会更加强调房地产市场的存量压力。货币化安置一方面通过逐户贷款减轻了政府的财政负担，另一方面也解决了商品房库存问题。

在2018年7月的内部交流会议上，住房和城乡建设部表示，自2015年以来，住房和城乡建设部会同有关部门和单位，坚决贯彻落实党中央、国务院的决策部署，引导商品房存量大、消化周期长的市县完善政策措施，引导棚改居民选择货币化安置方式，既促进了房地产去库存化，又避免了重复建设。

得益于中央部委政策的推动和CDB等金融机构贷款的帮助，棚改货币化安置在全国范围内兴起，这也帮助三、四线城市快速解决了房地产市场的存量问题。

工棚改革的货币化进程对三、四级房地产市场有很大影响。因此，当2018年年中政府将收紧工棚改革货币化政策的消息传出时，行业对三、四层房地产市场的悲观情绪开始出现。

“整体市场对工棚改革政策非常敏感，因为这是近年来支撑房地产市场的一个关键因素，尤其是三、四线城市，它们严重依赖工棚改革的货币化。”中原地产首席分析师张大伟表示。

2014年，中国棚改货币化安置比例为9%，2015年和2016年分别快速上升至29.9%和48.5%。根据官方数据，2016年房改的货币化帮助当地政府消化了2.5亿平方米的房地产市场库存。

此后，政府没有宣布2017年全国棚改的货币化安置比例，但业内估计为60%左右，有助于消化2.5-3亿平方米的房地产市场库存。

2018年，棚改货币化政策的熊熊烈火急剧冷却。随着三线和四线城市房地产市场库存的进一步消化，围绕工棚货币化安置的争论正在增加。最终，政策偏向于收紧。

2018年10月8日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署推进棚户区改造，要求因地制宜调整完善货币化安置政策。商品房存量不足、房价压力大的市县应尽快取消货币化安置优惠政策。

在业内人士看来，由于工棚改革的货币化与去库存化密切相关，当当地房地产市场存量大幅减少时，降低工棚改革的货币化比例是不可避免的。

2018年，中国重建棚户区626万套，超过了当年580万套的规划目标。有关部门也没有公布棚改货币化安置比例的数据。

据中国证券报报道，2017年，棚改货币化安置比例已上升至60%左右，对加快棚改进程起到了明显作用。然而，随着新的三年工棚改革计划进入下半年，更多的政策将采取精确的政策和一城一策。预计货币化安置的比例将会降低，货币化安置和实物安置的比例将趋于平衡。

来源/第一财务

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