两证齐全让农地农房“活”了起来

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“两权”抵押贷款试点周年纪念

李炳生是山东省德州市婺城县嘉泽家庭农场的负责人。“两权”抵押贷款试点一年来，他一共转让了320亩土地，抵押了土地经营权，向村镇银行借了80万元，盘活了资产。

作为十八届三中全会确定的一项重要改革任务，“赋予农民更多的财产权”在过去的一年中得到了体现。

去年12月27日，全国人大常委会授权232个试点县(市、区)临时调整实施《物权法》、《担保法》关于集体所有耕地无抵押使用权的规定，授权59个试点县(市、区)临时调整实施《物权法》、《担保法》关于集体所有耕地无抵押使用权的规定。“两权”抵押贷款试点拉开帷幕。

在试点实施一周年之际，《上海证券报》记者走访了浙江省海盐县、福建省晋江市和石狮市以及山东省婺城市，探讨试点带来的“从0到1”的变化。

固定资产变成了流动资本

农田和农舍是农民最重要的资产。“两权”抵押贷款的发放意味着死资产变成了活资本，可以极大地满足新农业经营主体适度规模经营的资本需求。这也是农村土地“三权分立”改革的具体实践和重要应用。

据央行统计调查部数据显示，今年前三季度，全国试点地区农村承包土地经营权抵押贷款发放总额为113亿元，同比增长56.8%。前三季度，试点地区农民住房抵押贷款总额为87亿元，同比增长10.3%。

李炳生用一红一绿的证书告诉《上海证券报》记者:“过去，只有这张红皮证书不能用于银行贷款；现在，有了这张绿卡，你可以用它去银行申请抵押贷款。我总共转让了320亩土地，抵押了土地经营权，向村银行借了80万元。”

他说的红色证书是农业部监制的《农村土地承包经营权证》，是土地承包权的证明；绿色证书是武城县政府印制的农村土地管理证书，是转让土地经营权的凭证。

过去，农村每户都有耕地，农村土地的承包人和经营者合二为一。然而，随着农业劳动力的转移和非农就业的增加，一些农民将承包的土地转让给他人耕种，土地的承包人和经营者是不同的。经营权需要与承包经营权分离。

最近，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于完善农村土地承包经营权分离的意见》指出，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权和经营权(三权)并行分离，努力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制之后农村改革的又一重大制度创新。

浙江省嘉兴市海盐县也是农村承包土地抵押贷款试点县之一。海盐县农村信用社董事长包表示:“过去，农民只能申请小额农业贷款，这是信用贷款，他们必须找个人担保，而且利率相对较高。有了抵押品，贷款利率自然会下降。”

海盐县农办副主任、农经局局长方对记者表示:“通过产权制度改革，沉睡在中国农村土地上价值数百亿元的死资产将成为活资本。我认为“两权”抵押贷款是农村产权制度改革中含金量最高的改革。”

“不改革一阵风”

“两权”抵押贷款试点工作指导小组办公室设在中国人民银行，潘副行长为指导小组组长。在具体试点地区，地方政府承担主要责任，因为贷款的可持续发展离不开权利确认登记认证、产权交易平台建设、抵押物评估和处置、风险缓释和补偿机制等配套制度。

“过去，金融机构也做这项业务，但在产生不良贷款后，没有采取风险缓解措施，导致业务停滞，并回到传统的小规模农业贷款模式。”中国人民银行德州市中心支行行长董欣对《上海证券报》记者表示:“只有支撑机制保持不变，这项业务才能持续发展。”这不是一阵风改革。”

确认权利和签发证书是抵押业务的基础。以婺城县为例，除了实现土地承包经营权100%认证外，还单独颁发了农村土地管理证书，即上述“绿色证书”。

据婺城县副县长杜介绍，这相当于给了农村土地一张“身份证”和一张“护照”才能进入市场。

武城县农村综合产权交易中心由政府设立，在全县393个村设立了村级服务点。县农经局局长王洪胜告诉记者:“目前，我们已经实现了四种产权的规范化交易，即农村承包土地经营权、四荒地使用权、林权和水产养殖用水经营权。今后，我们希望实现农村房屋所有权、农业知识产权、农村集体经济组织产权等产权交易。”

福建省泉州市的晋江市和石狮市是中国59个试点县(市、区)之一。今年4月18日，晋江市开始进行房地产统一登记，晋江市房地产登记中心于当日正式挂牌，福建省第一份农村宅基地不动产物权证书正式颁发。目前，晋江市宅基地确认率已超过90%。

房地产登记中心的成立，意味着晋江结束了土地、房地产、树木、海域等房地产分散登记的历史。过去，两个部门至少要花三个工作日才能拿到房产证和土地证。现在，只要材料齐全，两个工作日就可以完成。所有权确认后，农民可以到房地产登记中心办理抵押登记。

为国家统一决策积累经验

经全国人大常委会授权，“两权”抵押贷款的关键问题——耕地、宅基地等集体所有的土地使用权能否抵押。但是，这一授权并没有明确提到农村房屋确权的认证、抵押权的实现以及耕地和农村房屋的转让等问题。

“授权相当于打开一个漏洞，解决抵押问题。农村房屋权利的确认、抵押物的处理、农村房屋的流转范围等相关问题。，需要协调各方的利益，而且仍然难以出台由各地统一实施的政策。这也是试点的意义所在——到处探索，发现问题，为全国统一决策积累经验。”中国人民银行福州市中心支行货币信贷管理部副主任李锐认为。

确认农村房屋的所有权是一个棘手的问题。如前所述，晋江的房地产拥有率已经超过90%，但房地产拥有率不到10%。即使你有土地证和没有执照的房子，你也不能获得抵押贷款。

"这是历史遗留下来的问题。"晋江市国土资源局副局长陈英俊解释说:“东部沿海地区土地少人多，少批多占的现象比较普遍。例如，批准了120平方米，结果建造了150个平毛米。同时，仍有未经批准的建筑和多户住宅。”

下一个问题是，即使完成了认证和抵押登记，在银行向农民发放的抵押贷款变成不良贷款的情况下，如何实现抵押权？如果农民被唯一的农场房屋抵押，法院能强制执行吗？不属于这个集体经济组织的农民能投标吗？

至于向集体经济组织以外的成员转让宅基地和农舍，虽然严格来说并不违法，但司法实践并不支持，因为它不能登记。

一些地区正在探索转让邻近村庄、城镇甚至县城的宅基地使用权。陈英俊说:“这背后有一个争论:宅基地使用权更多地体现在农民的财产权还是生存权上？如果是后者，农民将面临失去土地和房屋的风险，所以他们应该小心。如果产权的比重更大，应该鼓励农民用农舍和宅邸抵押贷款。"

农家乐和农田是农民最重要的资产，农民“失地”和“失房”问题需要认真对待。因此，实现农家乐和农地抵押的途径在实践中仍处于探索阶段。为了调动金融机构的积极性，所有试点地区都提供了实实在在的资金，并建立了风险补偿机制。

例如，晋江市已将现有的农业贷款风险补偿专项资金扩大到“两权”抵押贷款，目前规模为500万元，并计划明年扩大到1000万元，以补偿30%至50%的抵押贷款损失。吴城县已投入1000万元设立风险补偿基金，并赔偿银行单笔贷款损失30%，最高可达80万元。海盐县设立了规模为3000万元的“三权”风险补偿基金(农地、农房和农村集体经济权益)。不良贷款发生后，基金和银行按37%的比例分担。

试点地区的基层央行也通过货币政策工具鼓励金融机构。董欣表示:“我们将金融机构发放的农村土地承包经营权抵押贷款作为综合评价mpa和金融政策的加分因素。”与此同时，企业工作做得更好的金融机构将得到扶贫和再融资方面的支持。扶贫再贷款是农业再贷款的子项目，利率较低。我们希望通过这些政策培育一个成熟的“两权”抵押贷款市场。”